Pravilno tumačenje Daytonskog ustava / Getting Dayton Right

Pravilno tumačenje Daytonskog ustava

Autori: James C. O’Brien i Gro Nystuen

Godišnjica Daytonskog mirovnog sporazuma koja je obilježena ove sedmice predstavlja priliku da se prisjetimo sporazuma koji je postignut prije dvadeset jednu godinu. Građani Bosne i Hercegovine zaslužni su za mir koji od tada traje, za svoju posvećenost naporima da se oporave od rata i za napredak regije u procesu integracije u Evropu – a sve se dešava u periodu kada se evropski kontekst dramatično mijenja.

Ovo je takođe trenutak da se osvrnemo na netačne tvrdnje koje su nedavno iznesene u vezi sa Ustavom Bosne i Hercegovine koji je dijelom Daytonskog sporazuma, naročito od strane Milorada Dodika, predsjednika Republike Srpske, u uredničkom komentaru od 15. septembra. 

Jednostavno govoreći, pregovorima u Daytonu:

•   Priznato je kontinuirano postojanje Bosne i Hercegovine i, u to vrijeme, postojanje dva  entiteta unutar nje;
• Utvrđeno je da je zakon BiH nadređen entitetskim zakonima, i 
• Utemeljen je pravosudni sistem u cijeloj zemlji sa jasnim ovlastima da rješava svako pitanje koje se odnosi na Ustav i zakon. 

Daytonski ustav je, nažalost, omogućio da političke stranke imaju previše kontrole nad novcem i radnim mjestima. Reforme bi trebalo da budu fokusirane na ispravljanje ovog njegovog nedostatka.

Pišemo sve ovo s uvažavanjem, jer trenutno nismo angažovani na pitanjima koja se tiču Bosne i Hercegovine. A ipak, mi smo bili ti koji su zapisali ono oko čega su se strane složile u Daytonskom ustavu i bili smo veoma angažovani  u međunarodnoj politici nekoliko godina poslije. Predsjednik Dodik je vodeća ličnost bosanskohercegovačke politike već dugi, dugi niz godina, ali nije bio prisutan kada se stvarao Ustav i njegovi argumenti u vezi sa zakonom i istorijom Ustava su netačni. 

 Šta piše u Daytonskom ustavu?

Prvo, u Daytonu su se strane složile da će Republika Bosna i Hercegovina nastaviti da postoji pod uslovom da joj se promijeni ime i da se sastoji od dva entiteta, Federacije i Republike Srpske. Ovo je očigledno iz prvog člana Ustava:

Republika Bosna i Hercegovina, čije je zvanično ime od sada ‘Bosna i Hercegovina’, nastavlja svoje pravno postojanje prema međunarodnom pravu kao država  čija je unutrašnja struktura modifikovana ovim Ustavom i sa postojećim, međunarodno priznatim granicama.

Odmah nakon što potvrđuje kontinuirano postojanje Bosne i Hercegovine, Ustav priznaje postojanje entiteta:

Bosna i Hercegovina se sastoji od dva entiteta, Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske.

Do tada, Republika Srpska bila je težnja koja je poticala s Pala, nije imala pravni status i nije bila međunarodno priznata. Zbog ratne kontrole nad teritorijama koje su držale srpske snage, Republika Srpska zahtijevala je status, ali je prvi put dobila priznati pravni status kao entitet tek u Daytonskom ustavu. 

Drugo, Ustav Bosne i Hercegovine nadređen je zakonima entiteta. I opet je ta istina očigledna iz jasnog teksta:

Entiteti  i sve njihove niže jedinice će u potpunosti poštovati ovaj Ustav kojim se stavljaju van snage odredbe zakona Bosne i Hercegovine i ustava i zakona entiteta koje su u suprotnosti s njim.

Aktivnosti koje su suprotne zakonima državnih vlasti, koji uključuju odluke Ustavnog suda, predstavljaju kršenje Daytonskog ustava i, prema zakonu Bosne i Hercegovine, nezakonite su.

Zbog pravnika koji čitaju ovaj tekst, vrijedi napomenuti posebno neopreznu tvrdnju onoga ko je pisao urednički komentar predsjednika Dodika od 15. septembra, ko god to bio. U uredničkom komentaru pominje se odredba u kojoj se kaže da svi zakoni u Bosni i Hercegovini koji su važeći u vrijeme potpisivanja Daytonskog mirovnog sporazuma ostaju na snazi dok ne budu izmijenjeni.  Ova se odredba odnosila na sve zakone, koji god njihov izvor bio (Republika Bosna i Hercegovina, Federacija i takozvana Republika Srpska, čak i SFRJ i međunarodno pravo, pa i “autonomna pokrajina Zapadna Bosna”), a namjera je bila jednostavna: da se izbjegne nastajanje praznog prostora. Nije bilo implikacije da će bilo koji entitet pod čijim su pokroviteljstvom doneseni postojeći zakoni imati bilo kakav status ili pravo da donosi zakone. Nije nikakvo iznenađenje da se u uredničkom komentaru navodi samo dio ove odredbe. Slijedi odredba u cjelini:

Svi zakoni, propisi i sudski poslovnici koji su na snazi na teritoriji Bosne i Hercegovine u vrijeme stupanja na snagu ovog Ustava ostaju na snazi  u onoj mjeri u kojoj nisu u suprotnosti sa Ustavom, dok nadležni organ vlasti Bosne i Hercegovine ne odluči drugačije.

Treće, Ustavni sud je finalno, autoritativno tijelo koje je odgovorno za donošenje odluka o tome šta jeste, a šta nije u skladu sa zakonom u Bosni i Hercegovini. Član VI propisuje sljedeće:

Ustavni sud ima isključivu nadležnost da odluči…da li je neka odredba u entitetskom ustavu ili zakonu u skladu sa ovim Ustavom. [Njegove odluke] su “finalne i obvezujuće”. 

Tokom procesa pregovaranja o Daytonskom mirovnom sporazumu, pitanje nadređenosti državnog pravosudnog sistema bilo je ključna stavka i predmet usijane debate. Jedna strana predlagala je da u državnoj vlasti ne bude sudskog sistema. Ovu ideju odbili su i  lideri delegacija iz Bosne i Hercegovine i lideri iz Beograda i Zagreba. 

Nadležnost Ustavnog suda BiH ne samo da je jasno napisana u tekstu Ustava, nego je i dio logike aranžmana koji je dogovoren u Daytonu. Posebni prerogativi o tri ustavotvorna naroda biće ugrađeni u Ustav, ali će i Bosna i Hercegovina imati institucije na državnom nivou potrebne za funkcionisanje unutar evropskog i međunarodnog sistema. Državni sudski sistem koji je ustvari dogovoren u Daytonu uključuje sve atribute evropskih ustavnih i apelacionih sistema, uključujući sveobuhvatnu, neograničenu nadležnost za svako pravno pitanje koje proističe iz zakona Bosne i Hercegovine ili entiteta.      

  

Četvrto, ne postoji pravo na referendum u Daytonskom ustavu. Neki pregovarači na srpskoj strani tražili su pravo na održavanje referenduma. Zahtjev za tim pravom je odbijen i ono se ne pojavljuje nigdje u tekstu.

Predsjednikovi advokati pokušavaju koristiti argument da američka i evropska praksa dozvoljavaju referendume. Ostavimo po strani da li je izjava netačna kao pravno pitanje u Sjedinjenim Državama i raznim evropskim zemljama; ona je irelevantna za tumačenje Daytonskog ustava. Jednostavna istorijska činjenica je da su se nacrti Daytonskog ustava radili na osnovu nacrta prethodnih mirovnih sporazuma među zaraćenim stranama u Bosni i Hercegovini i da su u njih uključene standardne odredbe ustavnih sistema, uključujući premijerske sisteme EU, te predsjedničke ideje uobičajene u sistemima SFRJ i SAD. Ovo je uključeno u sporazum da bi se tumačio u skladu sa bosanskohercegovačkim i međunarodnim pravom, a ne američkim pravom.

Takođe je čudno da predsjednik Dodik pravi analogiju sa američkim sistemom. Glavni primjeri koje koristi opisuju referendume u raznim državama SAD, ali nijedan u zemlji kao cjelini. U Sjedinjenim Državama, pojedinačne države  su jasno podređene saveznoj jurisdikciji (što je suprotno predsjednikovoj generalnoj poenti o primatu RS) i nemaju pravo na otcjepljenje.

Koji je problem Daytonskog ustava?

Frustracija koju mnogi osjećaju zbog Daytonskog ustava realna je i opravdana. Ali, napadanje državnih institucija je opasno i pravno manjkavo. Postoji drugačiji način ukorijenjen u nagodbi koja je postignuta u Daytonu 

Daytonski sporazum je sporazum koji su postigle tri zaraćene strane. I nije nikakvo iznenađenje da su tri strane željele pretvoriti svoju vojnu moć u političku. 

Nijedna strana nije dobila sve što je željela, naročito ne pravo da ignoriše državne institucije koje, same po sebi, uključuju mehanizme raspodjele vlasti koji su srce daytonskog kompromisa. Dogovoreno je da će postojati elementi teritorijalne i etničke raspodjele vlasti, ali da će strane raditi zajedno i da će državne institucije uspostaviti balans među njima. Prema argumentima koje navodi predsjednik Dodik, entitet ili entitetski lideri mogu odbiti da budu angažovani u državnim institucijama. Ovo nije ni struktura ni logika Daytonskog ustava.

  

Nažalost, Daytonski ustav omogućio je postojanje sistema u kojem politički lideri ili strukture imaju previše kontrole nad državnom imovinom, kompanijama u vlasništvu države, radnim mjestima u vladi, prihodima i drugim izvorima patronata što jednoj osobi ili stranci obezbjeđuje sredstva da se veoma dugo održi na vlasti. 

Prema Daytonskom ustavu, jedan od mehanizama zaštite je da državne institucije imaju kontrolu nad načinom na koji entiteti i entitetski lideri koriste vlast i resurse koje imaju. Nije iznenađenje da je dugogodišnji lider RS odlučio osporiti validnost odluke Ustavnog suda koji predstavlja jedan od primarnih oblika kontrole njegove vlasti. 

Daytonski mirovni sporazum je održao mir u Bosni i Hercegovini što je postavilo temelje za napredak regije, uključujući članstvo u EU i NATO savezu za neke države u regiji, a bezvizni režim za mnoge. Bez mira u Bosni i Hercegovini, sve to je teško zamisliti. 

Daytonski ustav zasniva se na onome što je bilo moguće dogovoriti u novembru 1995, ali sadrži sve instrumente potrebne za funkcionisanje decentralizovane Bosne i Hercegovine uz malo saradnje i natjecanja između njenih lidera. Onima koji su nezadovoljni on pruža mogućnost da ga se dovoljno lako izmijeni – kao što je urađeno 2009. godine da bi se ugradio status Distrikta Brčko – dok istovremeno obezbjeđuje dovoljno sredstava za zaštitu od jednostrane promjene bez pregovora i koncenzusa. Drugi mehanizam zaštite mogao bi biti potpuna primjena pravne stečevine Evropske unije. Kandidatura Bosne i Hercegovine za članstvo u EU je dobrodošla, a ona sa sobom donosi i praćenje koji to politički lideri nastoje usporiti primjenu evropskih standarda.

Ali, argumenti poput onih koji se promovišu u uredničkom komentaru o kojem je riječ remete daytonsku ravnotežu i prijete da Bosnu i Hercegovinu vrate u stanje podijeljene države u kojoj su ljudi okrenuti jedni protiv drugih, barem u političkom smislu, i čije institucije nisu u stanju ostvariti obećani prosperitet i mogućnost kretanja ka Evropi.  Javne dužnosnike koji žele vladati jednim malim dijelom Bosne i Hercegovine treba da pozovu na odgovornost ustavne institucije i, nadajmo se, njeni građani. 

Napomena:   Autori su bili u Daytonu u ulozi pravnih savjetnika SAD i EU i vodili grupe koje su radile na nacrtu Aneksa IV, tj. Daytonskog ustava. Gospođa Nystuen bila je pravni savjetnik prvom visokom predstavniku u Sarajevu nakon Daytona. Gospodin O’Brien bio je izaslanik predsjednika SAD, odgovoran za Bosnu i Hercegovinu nekoliko godina nakon potpisivanja Daytonskog mirovnog sporazuma. Trenutno je specijalni izaslanik predsjednika SAD za pitanja koja nemaju veze sa regijom Balkana. Ovaj članak napisali su na traženje Vlade SAD.

###

Getting Dayton Right

Authors: James C. O’Brien and Gro Nystuen

This week’s anniversary of the Dayton Peace Accords presents an opportunity to remember the agreement reached twenty-one years ago.  The citizens of Bosnia and Herzegovina deserve credit for the peace since then, for their commitment to the hard work of recovering from war, and for the progress the region has made toward integrating into Europe – all while the European context has changed dramatically.

It is also a moment to address incorrect assertions that have been made recently about the Constitution of Bosnia and Herzegovina, which was part of the Dayton Agreement, especially by by Milorad Dodik, the President of the Republika Srpska, in a September 15 editorial. 

In simple terms, the negotiations at Dayton:

•  Recognized the continued existence of Bosnia and Herzegovina and, for the time, acknowledged the two Entities within it;
• Made BiH law supreme over Entity law; and
• Established a country-wide judicial system with clear authority to resolve any question about the Constitution and the law. 

The Dayton Constitution, unfortunately, allowed political parties too much control over money and jobs.  Reforms should aim at this flaw.

We write all this with humility, because we are not now engaged in Bosnian policy.  Still, we were the people who wrote down what the parties agreed in the Dayton Constitution, and we were deeply involved in international policy for several years afterward.  President Dodik has been a leading figure in Bosnia and Herzegovina’s politics for many, many years, but he was not there at the creation, and his arguments are wrong on the law and on the history of the Constitution. 

 What Does the Dayton Constitution Say?

First, at Dayton, the parties agreed to continue the existence of the Republic of Bosnia and Herzegovina on the condition that it be re-named and composed of two entities, the Federation and the Republika Srpska.  This is evident in the first article of the Constitution:

The Republic of Bosnia and Herzegovina, the official name of which shall henceforth be ‘Bosnia and Herzegovina,’ shall continue its legal existence under international law as a state, with its internal structure modified as provided herein and with its present internationally recognized borders.

Immediately after agreeing that Bosnia and Herzegovina continued its existence the Constitution acknowledges the entities:

Bosnia and Herzegovina shall consist of the two Entities, the Federation of Bosnia and Herzegovina and the Republika Srpska.

The Republika Srpska was a Pale-based aspiration without legal status or international acknowledgement until this point.  As part of the war-time governance of territories held by Serb-led forces, the RS claimed a status, but its first acknowledged legal status as an Entity came only as part of the Dayton Constitution. 

Second, the Constitution of Bosnia and Herzegovina is supreme over the law of the Entities.  Again, the truth is there in plain text:

The Entities and any subdivisions thereof shall comply fully with this Constitution, which supersedes inconsistent provisions of the law of Bosnia and Herzegovina and of the constitutions and law of the Entities.

Actions contrary to laws of the state, which include decisions of the constitutional court, violate the Dayton agreement and are illegal under the law of Bosnia and Herzegovina.

For the lawyers reading this, it is worth noting a particularly careless point made by whoever wrote President Dodik’s September 15 op-ed.  The op-ed refers to a provision that said all laws in effect in Bosnia and Herzegovina at the signing of Dayton agreement shall remain in effect until changed.  This provision applied to all laws from whatever source (the Republic of Bosnia and Herzegovina, the Federation, the so-called Republika Srpska, the SFRY and international law, and even the “autonomous province of Western Bosnia”), and the intention was simple: to avoid creating a vacuum.  There was no implication that any of the entities under whose auspices the existing laws were promulgated had any status or right to make law.  Not surprisingly, the op-ed quotes only part of the relevant provision.  Here is the entire part:

All laws, regulations, and judicial rules of procedure in effect within the territory of Bosnia and Herzegovina when the Constitution enters into force shall remain in effect to the extent not inconsistent with the Constitution, until otherwise determined by a competent governmental body of Bosnia and Herzegovina.

Third, the Constitutional Court is the final, authoritative body responsible for deciding what is and is not legal in Bosnia and Herzegovina.  Article VI provides that:

[T]he Constitutional Court shall have exclusive jurisdiction to decide… Whether any provision of an Entity's constitution or law is consistent with this Constitution.  [Its decisions] are “final and binding.” 

In negotiating the Dayton agreement, the supremacy of the state-level judicial system was a fiercely debated and critical point.  One party proposed that there not be a court system at the state level.  This idea was rejected, both by the leaders of the delegations from Bosnia and Herzegovina as wells as leaders from Belgrade and Zagreb. 

The authority of the BiH Constitutional Court is not just plainly written in the text of the Constitution.  It is part of the logic of the arrangement agreed at Dayton.  Special prerogatives of the three constituent peoples would be built into the constitution, but Bosnia and Herzegovina would also have the state-level institutions necessary to function in the European and international system.  The state court system actually agreed at Dayton includes all the attributes of European constitutional and appellate systems, including comprehensive, unlimited jurisdiction over any question of law arising from the law of Bosnia and Herzegovina or the Entities.  

Fourth, there is no right of referendum in the Dayton Constitution.  Some Serb negotiators requested a right to hold referenda.  It was rejected and appears nowhere in the text.

The President’s lawyers try to argue that American and European practice allows for referenda.  Leaving aside whether the statement is wrong as a matter of law in the United States and various European states, it is irrelevant in interpreting Dayton.  A simple historical fact is that the drafts of the Dayton agreement were developed from previous draft peace agreements among parties to Bosnia and Herzegovina’s wars, incorporating standard provisions of constitutional systems, including EU prime ministerial systems, and presidential ideas common in the SFRY and US systems.  This was embodied in an agreement to be interpreted in accordance with BiH and international law, not US law. 

The American analogy is also an odd one for President Dodik to make.  The primary examples he uses describe referenda in the various US states, but none in the country as a whole.  In the United States, states are clearly subordinate to federal jurisdiction (that is, contrary to the President’s overall point about the primacy of the RS), and states have no right of secession.

What Is the Problem with Dayton?

The frustration many feel with the Dayton Constitution is real and justified.  But attacking the state institutions is dangerous and legally flawed.  There is another way, rooted in the bargain made at Dayton. 

The Dayton accords were an agreement among the three warring parties.  Not surprisingly, the three parties wanted to translate their military power into political authority. 

No party got everything it wanted, especially not the authority to ignore the state institutions, which themselves include power-sharing mechanisms that were the heart of the Dayton compromise.  The agreement was that there would be elements of territorial and ethnic power-sharing, but parties would have to work together, and be balanced by, the state institutions.  President Dodik’s arguments suggest that an Entity or its leaders can refuse to engage in the state institutions.  This is not the structure or logic of Dayton. 

Unfortunately, Dayton enabled a system in which political leaders or structures have too much control over state property, state owned companies, government jobs, revenues, and the other sources of patronage.  This gives one person or party tools to hold power for a very long time. 

Under Dayton, one protection is that state-level institutions provide a check on the way that Entities and their leaders use their power and resources.  It is no surprise that a long-time leader of the RS has decided to dispute the validity of a decision by the Constitutional Court, one of the primary checks on his power. 

The Dayton Peace Agreement has maintained peace in Bosnia and Herzegovina.  This laid a foundation for the region’s progress, including membership in the EU and NATO for some states, visa liberalization for many.  Without a peaceful Bosnia and Herzegovina, all this is hard to imagine. 

The Dayton constitution was based on what was possible to agree in November 1995, but it contains all the tools to allow a decentralized Bosnia and Herzegovina to function with a little cooperation as well as competition amongst its leaders.  For those who are unsatisfied, it allows for its own amendment easily enough – as was done in 2009 to enshrine the status of the Brcko District – while also providing sufficient safeguards that it cannot be changed unilaterally without negotiation and consensus.   Another protection could be through the full application of the European Union’s acquis.  Bosnia and Herzegovina’s candidacy is a welcome step, and it will bear watching which political leaders seek to slow the application of European standards. 

But arguments like those advanced in the op-ed would upset the balance of Dayton and threaten to return Bosnia and Herzegovina to a divided state whose people will be set against one another, politically at least, and whose institutions will be unable to deliver on the promise of prosperity and the ability to move toward Europe.  Public officials who want to rule a small part of Bosnia and Herzegovina should be held accountable by the institutions of the Constitution and, hopefully, by their citizens.

Note:  The authors were U.S. and E.U. legal advisers at Dayton, where they led the drafting groups for Annex IV, the Dayton Constitution.  Ms. Nystuen was legal adviser to the first civilian High Representative in Sarajevo after Dayton.  Mr. O’Brien was the U.S. presidential envoy responsible for Bosnia and Herzegovina several years after the Dayton Agreement.  He is currently a U.S. special presidential envoy on issues unrelated to the Balkans.  The article was written at the request of the U.S. Government.